梁军｜为什么要把“国有资产”和“国有资本”区分清楚？

中国监督网总编

梁军｜为什么要把“国有资产”和“国有资本”区分清楚？
2024-05-30

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为什么要把“国有资产”和“国有资本”区分清楚？
——国企改革开新篇系列之六
梁军（全民监事）

从今天开始，开新篇系列将阐释《全民所有资本市场化监管基本法》中蕴含的理论问题。或许没有前面几篇文章那么适合大众化阅读，但我尽量写得简单、清晰、通俗。毕竟，这不是内参，也不是奏折，更不是学术论文。

我只想把我的观点留在互联网上，让世人知道，有人在勤奋地思考，有人在为一项崇高的事业奋笔疾书。而所书之内容，看似平常的国企改革，竟然蕴含了那么多常人不关注或无所知的问题。

我在《全民所有资本市场化监管基本法》中建议：“依据《中华人民共和国宪法》对国有资产所有权属性的释义，明确经营性国有资产即国有资本属于全民直接所有，冠以全民所有资本之名，与国有资本并称。”

一

怎么区分国有资产和国有资本，现在是一笔糊涂账。

这有什么区别吗？

区别大了去了！

要是有谁可以准确无误地说清楚，算我输。

我粗略地捋一捋。

《宪法》中并没有国有资产或国有资本概念。相关的表述是：社会主义公有制即全民所有制和劳动群众集体所有制、国有经济即全民所有制经济、自然资源属于国家所有即全民所有、城市的土地属于国家所有、公共财产神圣不可侵犯，等等。

国有资产，是国家管理的所有资产的总称。国有资产的范围极其广泛，天上地下，帐里帐外，有形无形。但是从属性上看，却只有两类，即经营性和非经营性。经营性国有资产，也就是国有企业的资本，简称国有资本。国有资本是市场化改革深入以后，逐步替代经营性国有资产的新概念。

简言之，经营性国有资产可以用国有资本概念，非经营性国有资产则绝对不能。

我们曾经对资本这一概念，进行非常政治化的解读。所以，资本一词，长时间销声匿迹，全社会避而不谈，更别提往国有资产的头上戴。实行市场经济改革以后，资本概念避无可避，才逐渐回归。将经营性国有资产冠以国有资本之名，犹抱琵琶半遮面，逐渐地习惯成自然。

另外一个被极力避免触及的，与资本两位一体的政治化概念是“剩余价值”。理论界多用“劳动剩余”替代。

资本+剩余价值，就涉及到更为敏感的“剥削”概念。理论界更是环顾左右绕道走了。

上述严肃话题，以后找机会再聊。

回到主题：国有资产与国有资本，该怎么区分？能不能相互替代？什么情况下可替代？什么情况下必须各自表述？目前并没有正式文件予以规范。

在《企业国有资产法》中，以及近些年出台的相关法律和政策文件中，国有资产和国有资本两个概念交替使用。很明显的趋势是：越往后，使用国有资本概念的频次越高。

2018年6月出台的中央关于金融国有资产监管的文件，即《关于完善国有金融资本管理的指导意见》，直接就用了国有资本的概念。只是在与原有文件精神对接的极个别地方，不得不又穿插地使用国有资产的概念。

在媒体报道和学术研究中，估计没人关注二者的区别，想到哪个就用哪个。细究之下，令人犯晕。

犯晕不是犯错。

如果因为概念纠缠不清，导致行为边界模糊，公权力与私权利交叉重叠，那就严重了。

斗胆得罪一下：那么多政策秀才、法条专家、学术大咖，怎么能任由这一乱象存在？

二

个人以为，将经营性国有资产，从涵盖非经营性国有资产的国有资产总称之中细分出来，冠以国有资本之名，以示区别，这是一项了不起的理论飞跃！

其一，划分出政府公权力与出资人私权利的界限；其二，明晰了经营性国有资产的市场化定位；其三，为还原全民所有资本属性奠定法理基础。

这里涉及的严肃且严谨的宪法法律问题，估计不会有人感兴趣，我就不展开了。我直接说答案和建议吧！

第一，国有资产是一个“国家所有即全民所有”的各类资产的总称。

第二，国有资产分为三大类：行政事业性国有资产、自然资源类国有资产、企业经营性国有资产。

第三，建议将行政事业性国有资产统称国有财产，自然资源类国有资产统称国有资源，企业经营性国有资产统称国有资本。国有资产由国有财产、国有资源、国有资本共“一财两资”构成。

第四，国有财产和国有资源属于非经营性国有资产，分别由财政、自然资源等政府组成部门行使公权力监管；国有资本属于经营性国有资产，由非政府组成部门的直属特设机构代理行使股东监管权利。

第五，在一定条件下，三大类国有资产属性可以相互转换，但必须随之进行资产称谓、监管权属、适用法律等系列变更，重点在于界定政府公权力与资本私权利，以适应社会主义市场经济体制和国家治理体系现代化要求。

三

假设有一处矿产，探明储量及开采价值是1000亿。毫无疑问，这是属于国家所有即全民所有的国有资产。

此时的这笔国有资产，定性为国有资源，归属自然资源部门监管，每年向人大常委会报告统计底数。

自然资源部能不能自己开发经营呢？

肯定不行！

如果自然资源部门自己成立一家企业，开采这一处矿产，那么，自然资源部门作为拥有公权力的政府组成部门，自己监管，自己开采，就是既当裁判员又当运动员，谁都竞争不过你。这就是标准意义上的“政企不分”。

如果政府决定开采这一处矿产，那就有两种处置方式。

一是公开招标，价高者得。假设没有溢价，以1000亿成交，成交款进入国库，归属财政部门监管，应定性为国有财产。那么，自然资源部门监管的价值1000亿国有资源，变为财政部门监管的现金1000亿国有财产。财政部门拥有使用该1000亿国有财产的公权力。财政部门定期向人大常委会报告包括该款项在内的所有国家财产的监管和使用情况。

财政部门能不能用这1000亿现金开办企业做生意呢？

原则上也是不行的。

我说的是“原则上”不行，表示我的“原则”与现实有出入。这里说来话长且极其复杂，我以后有机会再说。总之必须谨记一条基本原则：具有公权力的政府组成部门，原则上都不能用非经营性国有资产开展经营性活动。这是政企分开、完善社会主义市场经济体制的底线要求。

二是作为国有资本金注入某家国企。价值1000亿的国有资源，变为做价1000亿的国有企业股本，应定性为国有资本，归属国资监管部门监管。国资监管部门拥有使用该1000亿国有资本的权利，用于生产经营，保值增值，做强做优做大国有企业和国有资本。国资监管部门定期向人大常委会报告包括该股本在内的所有国有资本的监管和经营情况。

假设若干年后，该处矿产开采完毕，政府决定将该矿区改造成为一处公益性国家森林公园，则将该矿区按市场价格做价，列入行政事业性国有财产，改由财政部门监管。

假如要开发成经营性景区或度假区，则以市场土地价格评估值，继续作为国有资本开展经营，仍由国资监管机构监管，其国有资本属性不变。

假如没有开发利用价值，则将该矿区按山地森林形态计入国有资源类型，回归自然资源部门监管。

这就是国有资产在国有资源、国有财产、国有资本三种形态下监管、流转、使用的正确打开方式。

之所以如此纠缠于国有资产和国有资本的差别，就是要将国有资本从非经营性的国有资产序列中独立出来，还原其追求利润最大化的市场属性，还原其具有与社会资本相同私权利的法律地位，才谈得上国企改革发展的底层逻辑，才谈得上最终成为全民所有资本进而实现全民分红的理论可能。

《全民所有资本市场化监管基本法》里的一句话，所蕴含的道理，是不是超乎你的想象？

理论很枯燥，但是真管用。我和这套理论杠上了。

我曾公开呼吁国资委更名，建议将国有资产监督管理委员会，更名为国有资本监督管理委员会。

一字之差，海阔天空。

在《全民所有资本市场化监管基本法》中，我再次提出国资委更名之事，同时精简掉“监督”二字，变更为国有资本管理委员会。

理由和理论，后几篇再讲。

名不正则言不顺。是时候正本清源了！