编者按：这是一篇工具性质的文章，文章将资产评估法中的法定评估业务几乎全部罗列出来，尽管很多法律与规定已经停用或废除，但这样的文章对一线评估从业人员仍十分有用，特转贴于此。
国有资产评估涉及到评估主体、评估事项的确定、评估的程序、报送的资料以及委托评估机构的主体等多个关键事项，而所依据的规则散落在诸多的法律、法规和部门规章中，本文尝试以国有资产评估为主线，以国资委和财政部两个维度，梳理国有资产评估规则体系，并指出部分国有控股公司应适用新的国有资产评估管理方式以及担保公司所涉及国有资产评估规则适用问题困惑。第一部分现行国有资产评估管理法规体系
一、法律（一）《中华人民共和国企业国有资产法》（主席令第5号）。
（二）《中华人民共和国资产评估法》（主席令第46号）。
二、行政法规（国务院规范性文件）（一）《国有资产评估管理办法》（ 国务院令第91号）。
（二）《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第588号）。
（三）《国务院办公厅关于建立国有企业违规经营投资责任追究制度的意见》（国办发[2016]63号）。
（四）《国务院办公厅关于转发国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案的通知》（国办发〔2017〕38号）。
三、部门规章（一）国资委1、《企业国有资产评估管理暂行办法》（ 国务院国有资产监督管理委员会令第12号）。
2、《国有资产评估管理办法施行细则》（国资办发[1992]36号）。
3、《关于加强企业国有资产评估管理工作有关问题的通知》（国资发产权[2006]274号）。
4、《关于企业国有资产评估报告审核工作有关事项的通知》（国资发产权[2009]941号）。
5、《关于进一步加强地方国有资产监管工作的若干意见》（国资发法规[2009]286号）。
6、《关于规范中央企业选聘评估机构工作的指导意见》（国资发产权[2011]68号）。
7、《企业国有资产评估项目备案工作指引》（国资发产权〔2013〕64号）。
（二）财政部1、《国务院办公厅转发财政部关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作意见的通知》（国办发[2001]102号）
2、《关于印发<<国有资产评估项目核准管理办法>的通知》（财企[2001]801号）
3、《关于印发<<国有资产评估项目备案管理办法>的通知》（财企[2001]802号）
4、《国有资产评估管理若干问题的规定》（ 财政部令第14号）
5、《国有资产评估违法行为处罚办法》（财政部令第15号）
6、《金融企业国有资产评估监督管理暂行办法》（财政部令第47号）。
7、 《财政部关于金融企业国有资产评估监督管理有关问题的通知》（财金[2011]59号）。
8、《财政部关于印发<<中央文化企业国有资产评估管理暂行办法>的通知》（财文资[2012]15号）。
9、《财政部关于进一步加强国有金融企业股权管理工作有关问题的通知》（财金[2016]122号）。
四、其他除上述法律、法规和部门规章外，《企业国有产权转让管理暂行办法》（2003年国资委、财政部第3号令）、《企业国有资产交易监督管理办法》（国资委、财政部[2016]32号令，以下简称“32号令”）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）、《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）、《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》（财教[2008]13号）、《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》、《教育部直属高等学校、直属单位国有资产管理工作规程（暂行）》的通知等法律法规和规范性文件中均有与国有资产评估相关的规定。
第二部分 国资委条线下的国有资产评估一、国有资产评估被管理主体（一）国有资产占有单位按照《国有资产评估管理办法》（ 国务院令第91号）相关规定，国有资产占有单位作为国有资产评估的主体。
按照《国有资产评估管理办法施行细则》（国资办发[1992]36号）第四条规定，国有资产占有单位包括：（一）国家机关、军队、社会团体及其他占有国有资产的社会组织；（二）国营企业、事业单位；（三）各种形式的国内联营和股份经营单位；（四）中外合资、合作经营企业；（五）占有国有资产的集体所有制单位；（六）其它占有国有资产的单位。
（二）各级国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业及其各级子企业按照《企业国有资产评估管理暂行办法》（ 国务院国有资产监督管理委员会令第12号）第二条规定，本办法适用于各级国有资产监督管理机构履行出资人职责的企业及其各级子企业所涉及的资产评估。
（三）金融机构不在此列《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第588号）第二条第二款规定，金融机构中的国有资产的监督管理，不适用本条例。
二、国有资产评估管理主体（一）国有资产管理行政主管部门按照《国有资产评估管理办法》（ 国务院令第91号）第八条第一款规定，国有资产评估工作，按照国有资产管理权限，由国有资产管理行政主管部门负责管理和监督。
（二）被授权的国有独资企业、国有独资公司按照《企业国有资产监督管理暂行条例》（国务院令第588号）第二十七条第二款规定，被授权的国有独资企业、国有独资公司对其全资、控股、参股企业中国家投资形成的国有资产依法进行经营、管理和监督。
三、国有资产评估的适用情形（一）应当进行资产评估1、《国有资产评估管理办法》（ 国务院令第91号）第三条规定，国有资产占有单位（以下简称占有单位）有下列情形之一的，应当进行资产评估：（一）资产拍卖、转让；（二）企业兼并、出售、联营、股份经营；（三）与外国公司、企业和其他经济组织或者个人开办中外合资经营企业或者中外合作经营企业；（四）企业清算；（五）依照国家有关规定需要进行资产评估的其他情形。
2、《企业国有资产评估管理暂行办法》（ 国务院国有资产监督管理委员会令第12号）第六条规定，企业有下列行为之一的，应当对相关资产进行评估：（一）整体或者部分改建为有限责任公司或者股份有限公司；（二）以非货币资产对外投资；（三）合并、分立、破产、解散；（四）非上市公司国有股东股权比例变动；（五）产权转让；（六）资产转让、置换；（七）整体资产或者部分资产租赁给非国有单位；（八）以非货币资产偿还债务；（九）资产涉讼；（十）收购非国有单位的资产；（十一）接受非国有单位以非货币资产出资；（十二）接受非国有单位以非货币资产抵债；（十三）法律、行政法规规定的其他需要进行资产评估的事项。
（二）可以进行资产评估1、按照《国有资产评估管理办法》（ 国务院令第91号）第三条规定，占有单位有下列情形之一，当事人认为需要的，可以进行资产评估：（一）资产抵押及其他担保；（二）企业租赁；（三）需要进行资产评估的其他情形。
但按照《国有资产评估管理办法施行细则》（国资办发[1992]36号）规定，属于以下行为必须进行资产评估：（一）企业整体资产的租赁；（二）国有资产租赁给外商或非国营单位；（三）国家行政事业单位占有的非经营性资产转为经营性资产；（四）国有资产管理行政主管部门认为应当评估的其他情形。
2、按照《企业国有资产评估管理暂行办法》（ 国务院国有资产监督管理委员会令第12号）第七条规定，企业有下列行为之一的，可以不对相关国有资产进行评估：（一）经各级人民政府或其国有资产监督管理机构批准，对企业整体或者部分资产实施无偿划转；（二）国有独资企业与其下属独资企业（事业单位）之间或其下属独资企业（事业单位）之间的合并、资产（产权）置换和无偿划转。
第三部分 财政部条线下国有资产评估一、国有资产评估被管理主体（一）各类占有国有资产的企业和事业单位
《国有资产评估管理若干问题的规定》（财政部令第14号）第二条规定，本规定适用于各类占有国有资产的企业和事业单位（以下简称占有单位）。具体可以分为如下几类：
1、金融企业。《金融企业国有资产评估监督管理暂行办法》（财政部令第47号）第二条规定，在中华人民共和国境内依法设立，并占有国有资产的金融企业、金融控股公司、担保公司（以下简称金融企业）的资产评估，适用本办法。金融资产管理公司不良资产处置评估另有规定的从其规定。另根据《财政部关于金融企业国有资产评估监督管理有关问题的通知》（财金[2011]59号）规定，中国投资有限责任公司（含中央汇金投资有限责任公司），中国人民银行所属企业，以及金融类企业依法投资于其他非金融类企业的，资产评估监督管理工作比照财政部令47号文和上述通知执行。
2、中央文化企业。《财政部关于印发<<中央文化企业国有资产评估管理暂行办法>的通知》（财文资[2012]15号）第二条规定，财政部代表国务院履行出资人职责的中央文化企业及其各级子企业涉及的资产评估，适用本办法。
3、各级事业单位[1]
各级事业单位是指由各级政府利用国有资产设立的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。社会团体和民办非企业单位中占有、使用国有资产，涉及资产评估的，比照事业单位执行。
截至目前，我国尚未对事业单位的国有资产评估监管进行专门立法，但是在《事业单位国有资产管理暂行办法》和《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》中均有专门章节对事业单位/中央级事业单位国有资产评估事项作出了规定。
（1）中央级事业单位
根据《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》第三十八条的规定，中央级事业单位国有资产评估工作应当依据91号令委托具有资产评估资格证书的评估机构进行。
根据《中央级事业单位国有资产管理暂行办法》第三十九条的规定，中央级事业单位国有资产核准和备案工作按照国家有关国有资产评估项目核准和备案管理的规定执行。因财政部是负责中央级事业单位国有资产管理的职能部门，因此中央级事业单位的国有资产评估核准和备案工作应当适用财政部的相关规定（专门针对金融企业和中央文化企业的除外）中关于国有资产评估核准和备案的规定。
（2）中央级事业单位以外的其他事业单位
根据《事业单位国有资产管理暂行办法》第四十一条的规定，事业单位国有资产评估项目核准和备案工作依照国家有关国有资产评估项目核准和备案管理的规定执行。因各级财政部门是政府负责事业单位国有资产管理的职能部门，因此，事业单位的国有资产评估核准和备案工作应当适用财政部的相关规定（专门针对金融企业和中央文化企业的除外）中关于国有资产评估核准和备案的规定。
（3）实行企业化管理并执行企业财务会计制度的事业单位，以及事业单位创办的具有法人资格的企业。
根据《事业单位国有资产管理暂行办法》第五十六条的规定，实行企业化管理并执行企业财务会计制度的事业单位，以及事业单位创办的具有法人资格的企业，由财政部门按照企业国有资产监督管理的有关规定实行监督管理。
（4）政企尚未分开单位所属企事业单位
根据12号令第三十三条的规定，政企尚未分开单位所属企事业单位的国有资产评估工作，参照12号令执行。
4、教育部所属高等学校[2]
教育部所属高等学校的国有资产实行“国家统一所有，财政部综合管理，教育部监督管理，高校具体管理”的管理体制。
教育部对其所属高等学校的国有资产评估监管未进行单独立法，但是在《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》第七章和《教育部直属高等学校、直属单位国有资产管理工作规程（暂行）》第四条对教育部所属高等学校应当进行资产评估和可以不进行资产评估的情形、资产评估项目实行核准制和备案制、办理流程、申报材料等事项作出了规定。前述规定中未做规定的，可以参照财政部的相关规定（专门针对金融企业和中央文化企业的除外）。
5、行政单位[3]
行政单位指各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检查机关和各级民主党派机关。
截至目前，我国尚未对行政单位的国有资产评估监管进行专门立法，但是在《行政单位国有资产管理暂行办法》中有专门章节对行政单位国有资产评估事项作出了规定。
根据《行政单位国有资产管理暂行办法》第三十七条的规定，行政单位国有资产评估施行核准制和备案制的项目范围、权限由财政部门另行规定。因截至目前财政部未对行政单位资产评估监管另作专门规定，因此原则上适用财政部门颁布的除专门针对金融企业、中央文化企业外的相关规定。
二、国有资产评估管理的主体（一）财政部及各级财政部门
《国务院办公厅转发财政部关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作意见的通知》（国办发[2001]102号）规定，凡由国务院批准实施的重大经济项目，其评估报告由财政部进行核准；凡由省级人民政府批准实施的重大经济项目，其评估报告由省级财政部门进行核准。
（二）财政部或企业集团及有关部门《国务院办公厅转发财政部关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作意见的通知》（国办发[2001]102号）规定，除核准项目以外，中央管理的国有资产，其资产评估项目报财政部或中央管理的企业集团公司、国务院有关部门备案。地方管理的国有资产评估项目的备案工作，比照上述原则执行。
1、集团（控股）公司备案管理。《财政部关于进一步加强国有金融企业股权管理工作有关问题的通知》（财金[2016]122号）相关规定，中央管理金融企业非重点子公司产权转让和重点子公司非重大产权转让项目的相关资产评估备案工作由集团（控股）公司负责。
中央管理金融企业因开展正常业务涉及的抵（质）押、抵债、诉讼和商业化购买不良资产等获得的股权资产，相关转让工作按照公司治理程序自主决策，资产评估备案工作由集团（控股）公司负责。
金融资产管理公司买断的政策性债转股项目处置，相关资产评估备案工作由集团（控股）公司负责。
三、国有资产评估的适用情形（一）应当进行资产评估
《国有资产评估管理若干问题的规定》（财政部令第14号）第三条规定，占有单位有下列行为之一的，应当对相关国有资产进行评估：（一）整体或部分改建为有限责任公司或者股份有限公司；（二）以非货币资产对外投资；（三）合并、分立、清算；（四）除上市公司以外的原股东股权比例变动；（五）除上市公司以外的整体或者部分产权（股权）转让；（六）资产转让、置换、拍卖；（七）整体资产或者部分资产租赁给非国有单位；（八）确定涉讼资产价值；（九）法律、行政法规规定的其他需要进行评估的事项。第六条规定，占有单位有下列行为之一的，应当对相关非国有资产进行评估：（一）收购非国有资产；（二）与非国有单位置换资产；（三）接受非国有单位以实物资产偿还债务。
1、金融企业应当评估的情形
⑴《金融企业国有资产评估监督管理暂行办法》（财政部令第47号）第六条规定了金融企业应当委托进行评估的情形，即（一）整体或者部分改制为有限责任公司或者股份有限公司的；（二）以非货币性资产对外投资的；（三）合并、分立、清算的；（四）非上市金融企业国有股东股权比例变动的；（五）产权转让的；（六）资产转让、置换、拍卖的；（七）债权转股权的；（八）债务重组的；（九）接受非货币性资产抵押或者质押的；（十）处置不良资产的；（十一）以非货币性资产抵债或者接受抵债的；（十二）收购非国有单位资产的；（十三）接受非国有单位以非货币性资产出资的；（十四）确定涉讼资产价值的；（十五）法律、行政法规规定的应当进行评估的其他情形。
⑵《财政部关于金融企业国有资产评估监督管理有关问题的通知》（财金[2011]59号）对于上述应当评估的适用范围进行了细化和明确，即1、整体或者部分改制为有限责任公司或者股份有限公司，合并、分立、清算，或产权转让的，应对企业进行整体资产评估。2、对子公司增资扩股时，因吸收新股东入股或企业原股东未按照原有出资比例追加投资等，造成原国有股东股权比例发生变化的，需要对子公司进行整体资产评估。以非货币性资产增资或出资的，还应对非货币性资产进行评估。3、接受非国有单位以非货币性资产出资的，应对接受非国有资产的企业进行整体资产评估，还应对非货币性资产进行评估。4、以债权转股权方式进行债务重组的，应对拟转股的企业进行整体资产评估。5、收购非国有单位股权的，应对被收购企业进行整体资产评估。以非货币性资产收购的，还应对非货币性资产进行评估。6、以非货币性资产对外进行长期股权投资，接受非货币性资产抵押或质押，以及以非货币性资产抵债或者接受抵债的，应对非货币性资产进行评估。7、收购非国有单位非股权类资产，处置不良资产，确定涉讼资产价值，或进行资产转让、置换和拍卖的，应对所涉及的资产进行评估。8、法律、行政法规规定的应当进行评估的其他情形，评估范围的确定应视具体情形而定。
2、中央文化企业应当进行评估的情形
《财政部关于印发<</span>中央文化企业国有资产评估管理暂行办法>的通知》（财文资[2012]15号）第五条规定，中央文化企业有下列行为之一的，应当对相关资产进行评估：（一）整体或者部分改建为有限责任公司或者股份有限公司；（二）以非货币资产对外投资；（三）合并、分立、破产、解散；（四）非上市公司国有股东股权比例变动；（五）产权转让；（六）资产转让、置换、拍卖、抵押、质押；（七）整体或者部分资产租赁给非国有单位；（八）以非货币资产偿还债务；（九）确定涉讼资产价值；（十）收购非国有单位的资产；（十一）接受非国有单位以非货币资产出资、抵债；（十二）法律、行政法规以及企业章程规定应当进行资产评估的其他情形。
（二）可以不进行资产评估《国有资产评估管理若干问题的规定》（财政部令第14号）第四条规定，占有单位有下列行为之一的，可以不进行资产评估：（一）经各级人民政府及其授权部门批准，对整体企业或者部分资产实施无偿划转；（二）国有独资企业、行政事业单位下属的独资企业（事业单位）之间的合并、资产（产权）划转、置换和转让。
四、国有资产评估程序（一）核准制
1、核准的主体和事项
《关于印发<<国有资产评估项目核准管理办法>的通知》（财企[2001]801号）第二条规定，经国务院批准实施的重大经济事项涉及的国有资产评估项目，由财政部负责核准。经省级（含计划单列市，下同）人民政府批准实施的重大经济事项涉及的国有资产评估项目，由省级财政部门（或国有资产管理部门，下同）负责核准。
（二）备案制《关于印发<</span>国有资产评估项目备案管理办法>的通知》（财企[2001]802号）详细规定了财政部管理条线下国有资产评估备案的主要事项。
1、备案管理主体
《关于印发<<国有资产评估项目备案管理办法>的通知》（财企[2001]802号）第三条规定，备案管理的主体为财政部门（或国有资产管理部门，下同）、集团公司、有关部门。
第四条规定备案管理实行分级管理模式，即中央管理的企业集团公司及其子公司，国务院有关部门直属企事业单位的资产评估项目备案工作由财政部负责；子公司或直属企事业单位以下企业的资产评估项目备案工作由集团公司或有关部门负责。地方管理的占有单位的资产评估项目备案工作比照前款规定的原则执行。评估项目涉及多个国有产权主体的，按国有股最大股东的资产财务隶属关系办理备案手续；持股比例相等的，经协商可委托其中一方办理备案手续。
2、备案需提交的资料
《关于印发<<国有资产评估项目备案管理办法>的通知》（财企[2001]802号）第五条规定，办理备案手续需报送以下文件材料：（一）占有单位填报的《国有资产评估项目备案表》（附件二）；（二）资产评估报告（评估报告书、评估说明和评估明细表可以软盘方式报备）；（三）其他材料。
第四部分 国有资产评估方法按照《国有资产评估管理办法》（ 国务院令第91号）相关规定，国有资产评估方法包括：（一）收益现值法；（二）重置成本法；（三）现行市价法；（四）清算价格法；（五）国务院国有资产管理行政主管部门规定的其他评估方法。
第五部分 问题（一）部分管理主体未进行国有资产评估管理方式变革1991年11月16日，国务院颁布《国有资产评估管理办法》（国务院令第91号）。1992年7月18日，原国家国有资产管理局颁布《国有资产评估管理办法施行细则》（国资办发（1992）36号），对91号令的相关条款进行了解释和补充。上述两个规定的出现，标志着我国国有资产评估管理制度的建立[4]，也确立了申请立项、资产清查、评定估算、验证确认的国有资产评估程序。
2001年12月31日，《国务院办公厅转发财政部关于改革国有资产评估行政管理方式加强资产评估监督管理工作意见的通知》（国办发[2001]102号），标志着国有资产评估行政管理方式改革，取消政府部门对国有资产评估项目的立项确认审批制度，实行核准制和备案制，即各级财政（或国有资产管理）部门对国有资产评估项目不再进行立项批复和对评估报告的确认批复（合规性审核）。
现行中，存在部分国有控股公司依然按照履行国有资产评估立项、评估结果验证确认的程序，显然不符合现行国务院确立的核准制和备案制的管理方式。
（二）担保公司规则适用困惑2007年10月12日，财政部颁布《金融企业国有资产评估监督管理暂行办法》（财政部令第47号）明确了在中华人民共和国境内依法设立，并占有国有资产的担保公司适用该办法。2011年6月16日，财政部颁布《财政部关于金融企业国有资产评估监督管理有关问题的通知》（财金[2011]59号）进一步明确了适用范围中包含了占有国有资产的担保公司。
实践中，占有国有资产的担保公司一般是由当地国有独资公司（集团公司）直接或间接出资设立，为国有独资公司（集团公司）或其全资子公司的全资、控股或参股子公司，按照现行的国有资产评估管理方式，以上述形式存在的担保公司国有资产评估管理由国有独资公司（集团公司）负责。
若上述国有独资公司（集团公司）的股东为当地国资（委）局，在制定国有资产评估管理办法的时，一般会采用国资委条线下的规章依据，主要是《企业国有资产评估管理暂行办法》（ 国务院国有资产监督管理委员会令第12号）。若是国有独资公司（集团公司）的股东为当地的财政（厅）局，则一般会采用《国有资产评估管理若干问题的规定》（ 财政部令第14号）及《金融企业国有资产评估监督管理暂行办法》（财政部令第47号）作为制定管理旗下担保公司资产评估管理的部门规章依据。而上述部门规章，因出自两个不同的部门，在评估事项确定、评估程序、报送资料等方面都有不同，特别是在评估事项的确定方面，如图所示：
以上述形式存在的担保公司，涉及国有资产评估事项时，其母公司国有独资公司（集团公司）作为国有资产评估的管理主体该如何确定应当评估的事项呢？若参照《企业国有资产评估管理暂行办法》（ 国务院国有资产监督管理委员会令第12号）确定应当评估的事项，尽管有兜底条款，但是兜底条款仅限于法律和行政法规范围内，因《金融企业国有资产评估监督管理暂行办法》（财政部令第47号）效力等级为部门规章，故并不能包含《金融企业国有资产评估监督管理暂行办法》（财政部令第47号）所要求的应当评估的事项，如资产拍卖、债转股、债务重组、接受非货币性资产抵押或者质押、处置不良资产的情形，以非货币性资产抵债事项中也不仅限于“非国有单位”的情形，提请实务中相关人员关注该问题。
作者：田增杰
作者单位：四川弘芯股权投资基金管理有限公司，是一家专业的私募股权投资管理公司，具备私募股权基金管理人资格（中国证券基金业协会登记），注册资本3000万元人民币，受托管理四川省集成电路和信息安全产业投资基金，该基金规模100亿元人民币。
发表于 2019-7-16 18:57:54
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