当前基层公安机关违规违法执法问题研究

守法监督

    当前基层公安机关违规违法执法问题研究
  当前我国基层公安机关在执法过程中存在诸多问题，影响了公安机关的形象和执法活动的权 威性、公信力。之所以产生这些问题，既有公安机关自身建设的原因，也有社会环境因素的影响。要提高公 安执法质量，必须从思想意识、执法体系、监督机制、队伍建设等方面入手，使基层公安机关的执法活动真正 走上法治化、规范化的轨道。
  执法是公安机关最基本的活动，而当前我国公 安机关执法过程中存在着诸多问题，引起了一系列 不良反应，大者如“孙志刚事件”、“瓮安事件”等公 众普遍关注的社会热点，小者如普通百姓对普通个 案的负面评价。可以说，基层公安机关执法过程中 的不当或违法行为已经严重影响了公安机关在人 民群众心目中的形象，也使公安管理职权运行的效 果大打折扣。
   本文对当前基层公安机关执法实践 中存在的诸多执法不规范的现象和行为予以解析， 并提出对策建议，以期对基层公安机关改进执法工 作有所帮助。
   一、基层公安机关违法违规执法的主要表现
  （一）存在乱收滥罚和降格处理的现象 在市场经济的大潮中，受社会上拜金主义思潮 的影响，加上办案经费紧张，部分基层公安机关及 部分公安民警为维系正常工作运转或增加小团体 的收人，在执法活动中乱收滥罚、降格处理，主要表 现如下： １．乱收费、乱摊派、乱罚款（“三乱”） 比如，超标准收费，超幅度罚款，利用职权乱摊 派，在执法活动中以权谋私、执法随意等现象在基 层公安机关不同程度地存在着，在某些地方已经成 为影响警民关系、阻碍经济发展、危害社会稳定的 重大问题。 ２．执法商品化 一是不给好处不办案，给了好处乱办案，搞办 案提成。有的地方多年来形成了不成文的规矩，公 安机关可以根据案件标的额提取一定比例的办案 经费。有些地方的公安机关要求受害人出办案费 才侦查办案，或者让受害人交钱才可领走赃物。这 都是典型的执法商品化。二是受经济利益驱动，争 办“有油水”的经济案件。对案件是否立案侦查以 及侦办案件的积极性如何等问题，一些公安机关主 要看案件是否有赃款、赃物可扣押，是否可以罚款， 对于“没油水”的案件则消极对待，推诿拖延。三是 以罚代刑、以罚代处，交钱放人，降格处理，超标准 收取或挪用、滥用保证金，这些都是受金钱驱使而 导致执法不严、执法不公。
  （二）部分民警法制观念淡薄，执法随意性大 作为执法人员，公安机关工作人员只有具备较 强的法制观念，才能适应新形势的要求。但是，在实践中，却有部分民警执法不知法，以“人治”的思 维方式行使职权。主要表现为： １．不作深入细致的调查，随意认定案件性质 特别是对于比较复杂的案件，在明知还有同案 者、嫌疑人或其他违法行为的情况下，却不作进一 步的调查取证，该进行甄别鉴定的证据不送请鉴 定，稀里糊涂就定案。还有的案件仅凭嫌疑人的口 供定案。这些做法都会导致错案、假案甚至冤案的 产生，严格公正执法无从谈起。 ２．变相违法办案 对一些治安案件往往作刑事案件立案，随意动 用扣押、没收等强制措施。插手经济纠纷，混淆经 济诈骗案件与一般经济纠纷之间的界限。规避司 法审查，明知故犯，违法办案。 ３．不履行或者拖延履行法定职责 受人情、关系及片面追求破案指标等因素的影 响，该立案的不立案，该查处的不查处，能推则推， 使被害人求助无门。 ４．越权处罚 主要表现为越限使用办案权限或者在办案过 程中随意使用报批手续，不该报批的批了，该报批 的却没报批。有的派出所随意扩大执法权限，擅自 决定数额达数千元的罚款。有的执法人员随意张 口，说罚多少就是多少，还有的多罚款少开票或不 开票。有的不按法定的处罚幅度量罚，对卖淫嫖 娼、赌博等案件，擅自提高处罚幅度。 ５．办案畸轻畸重，随意行使自由裁量权 受人情关系的影响，对于二人以上的共同违法 案件，有的按最高限度处罚，有的则按最低限度处 罚，造成违法者违法情节轻重与其所受的处罚力度 失调，同过却不同罚。 ６．随意扣押当事人财物，挪用、坐支、截留赃款 赃物 不论当事人违法情节如何，就先扣押财物，却不 出具合法的扣押手续。而且暂扣款物管理混乱，甚 至为了不让当事人领回财物而巧立名目予以刁难。 ７．人权意识差，办案方法简单粗暴 主要表现为刑讯逼供，暴力逼取证言，超期羁 押犯罪嫌疑人，一关了事，不闻不问。既不提讯又 不放人，严重侵犯了当事人的人身自由和其他合法 权益。
（三）重实体、轻程序，忽略程序正义的价值 “正义不仅要实现，更要以看得见的方式实 现。”在执法过程中，程序价值与实体价值同样重 要。但是实践中，一些民警只重视实体正义，忽视 程序正义。 １．只注重违法事实，不注重程序 不遵守有关告知、听证等行政处罚程序的要 求，不严格执行复议、应诉程序。在刑事执法活动 中，不遵守刑事案件办案程序规定，随意立案、撤 案，随意抓人。 ２．证据意识差，收集运用证据能力低 由于部分民警基本业务素质较差，办案能力低 下，相当程度地存在着以人找案，先抓人后找证据 的现象，导致超期羁押、错误关押，办案效率低下， 办案质量差。 ３．滥用强制措施 不按法律规定办事，超出拘留、逮捕关押期限 超期羁押犯罪嫌疑人，以监视居住变相关押犯罪嫌 疑人，滥用取保候审，以财保为主，保而不审，保而
  （四）违反相关要求，用非执法主体办案很多基层公安机关警力不足，有的派出所甚至 仅有两名民警，这就导致治安联防队员参与办案的 现象时有发生。另外，没有执法权的组织或个人也 在行使处罚权。例如，一些乡镇联防队、综治办以 及交通协管员、合同制民警等非执法主体经常违法 行使当场处罚权。
  （五）越位行使职权，参与非警务活动 由于目前的公安管理体制存在问题，一些地方 政府一旦遇到难以处理的社会矛盾，就将公安机关 推到前线，命令公安机关参与一些本不属于公安职 责范围内的非警务活动。基层公安机关明知不合 法，也不得不违心为之，既影响了公安工作的正常 开展，又在群众中造成了误解，导致警民关系紧张］。
（六）办人情案、关系案，甚至徇私枉法 公安工作涉及的范围广，因而在一定程度上， 其职权也很大。由于各种因素的综合作用，部分民警在执法活动中照顾人情和关系，在对违法人或犯罪嫌疑人的处罚中，该从重的不从重，不该从轻的 从轻，该追究法律责任的不追究，大事化小，小事化 了，甚至权钱交易，徇私枉法。
  二、导致公安机关违规违法执法的主要原因 任何问题的出现都是有原因的，只有深人剖 析，找到根源，才能有的放矢，有针对性地采取措施
当前基层公安机关违规违法执法问题研究 解决问题。当前，导致我国基层公安机关执法乱象 的原因主要有以下五方面： （一）法律法规不够健全 随着社会主义法治国家建设进程的不断推进， 我国基层公安执法方面的法律制度体系已经基本 建立。但是，这些制度仍然存在诸多问题，无法完全适应现实的需要，这也成为当前公安机关执法问题频出的重要原因。 首先是法律法规相对滞后。法律规范的一大 天然弱点就是其滞后性。而当代中国正处于转型 期，各种社会关系和现实情况变化很快。面对复杂 多变的社会生活，以及很多从前没有出现过的新考 验、新任务、新问题，基层公安机关执法工作将面临 更大的挑战和压力，此时更需要有法可依，而相关法律法规的滞后缺陷也将更加凸显。
  二是法律法规的规定不够明晰、确定。一些有关公安机关执法工作的法律规范性文件的具体规 定过于概括，甚至语焉不详，而可操作性和确定性 不足，使公安机关执法时难以直接适用。
  三是相关法律规定内容冲突。法律体系内部 的不协调将严重影响法律效能的发挥。具体到公 安执法领域，不同法律规范性文件的出台背景和时 间存在差异，导致了一些规定之间存在不协调甚至 相互冲突的现象，致使公安民警在执法过程中无所 适从。
（二）个别民警执法素质不高 公安民警应具备的素质主要包括思想政治素 质和业务素质。 思想政治素质的不足主要体现在三个方面。 一是一些基层公安机关的领导同志在工作中仅看 眼前，缺乏长远眼光和大局观，也不具备应有的政 治敏感性，犯了教条主义、思想僵化的错误，导致在 安排本单位执法活动、确定执法任务时忽略了社会 背景和时代特征，没有设身处地为人民群众考虑， 也难以获得群众支持和拥护。二是个别基层公安 机关民警缺乏为人民服务的宗旨意识，进而导致执 法活动的指导思想发生偏差，忽略了为谁工作、为 谁服务、为谁执法等重大问题，忽视“人民公仆”的 职业定位。在进行执法活动时，片面追求绩效，“执 法为领导、执法为考核”的现象依然存在，人为设置 处罚指标，把指标完成情况当作工作业绩的重要考 量标准，导致执法时松时紧、标准不一，甚至畸轻畸 重，丧失了处罚的公平公正性，违背了执法正当性 基本原则。三是少数民警的政治立场不坚定、拒 腐防变的能力不足，在执法中被人情金钱所困，导 致违法办案、违规执法。 业务素质不足则主要表现为一些民警平时忙 于工作，却放松了业务知识的学习和更新，导致知 识结构老化，无法适应新形势的要求，特别是对新 出台、新修订的法律、法规、规章和其他规范性文件 缺乏应有的了解和掌握，以至于在办案时还按老的 规定执行，犯了经验主义的错误，造成办错案情况 的发生，既损害了相对方的利益，也损害了公安机 关的形象。
（三）执法监督制度失灵 建立完备有力的监督制度是保证执法活动合 法性的重要举措，但目前在公安执法的监督制度上 却存在着失灵的情况。 首先，监督体系失灵。公安执法监督制度体系 内部的工作机制存在问题，缺乏一个统一调度、齐 抓共管的合力监督系统，监察、纪检、检察、信访等 有关职能部门各自为政，缺乏沟通与协调，难以在 监督公安机关执法方面形成合力，容易形成监督的 “盲区”，导致权力不受约束。尤其是在对公安执法 案件进行复查、审核时，有些监督人员碍于情面，不 敢得罪人，不能严肃指出问题并督促其整改，使问 题长期存在，得不到修正。
其次，监督方式失灵。目前的监督过多关注于 公安执法的某些“点”，却忽视了对整个执法过程监 督的“线”和“面”，也没有形成点、线、面结合的全 方位动态监督机制。 再次，监督手段失灵。在信息时代，不少监督 机构仍然仅靠查阅卷宗、现场调查等传统手段了解 案情，而对线上监督、自动比对、远程监控等现代化 手段的掌握和应用明显不足，监督手段的科技化、 现代化有待加强。 最后，责任追究失灵。虽然目前已经建立了较 为完备的执法责任制，但这些制度在执行环节上却 往往失之于软，责任追究的力度和刚性不足，使责 任人尤其是责任领导人受不到应有的惩戒，也就使 执法监督制度丧失了应有的意义，无法真正起到督 促依法执法的作用。
（四）执法工作保障不力 有力的后勤保障是任何工作顺利开展的重要 前提条件，基层公安机关的执法工作更是如此。但 是，由于条件所限，我国不少基层公安机关的保障工作还存在不少问题。 首先，专业人才供给不足。作为社会主义法治 国家建设的重要部门，公安机关尤其是基层的一线 单位特别需要具备法律思维和法律知识的专业法 律人才。但是，目前的选人、用人机制却无法提供 充足供给。而且，公安机关本身还没有为人才营造 出通畅的上升渠道和广阔的上升空间，吸引人才、 留住人才、培养人才的机制也有待进一步完善。 其次，装备建设滞后。尽管近年来国家加大了 资金投入，使公安机关的装备建设有了长足进步， 但是，这些经费的投入和装备的改进对于数量众多 的基层公安机关来讲，仍是杯水车薪，无法完全满 足实战需要。所以，装备落后、经费不足仍是制约 公安机关执法水平提升的重要因素。 最后，信息化程度不高。随着科技的进步和经 济社会发展，信息化执法已经成为必然趋势，如何 顺应这一潮流成为公安机关必须思考和面对的重 要问题。目前，我国执法信息化程度远远无法满足 现实的执法需求，基于互联网的执法监督模块没有 建成，线上执法、动态巡查、自动数据分析等现代化 的运行模式也尚未普遍投入运行。
（五）执法环境复杂多变 除了公安机关和公安民警自身的原因之外，执 法环境复杂多变是导致目前公安执法问题频出的 一个重要外部因素。 首先，执法压力巨大。公安机关在巩固党的执 政地位、维护社会稳定、保护人民安全、服务经济社 会发展等方面承担着重大的社会责任和政治责 任。但是，在很多地方，警力不足的情况都不同程 度地存在着，公安民警超负荷工作更是普遍现象。 他们长期处于繁重的工作任务和巨大的工作压力 之下，难免造成身体健康受损，甚至出现厌职情绪、 职业倦怠和心理疾病，影响了公安队伍的战斗力。 其次，社会环境复杂。经过两千多年封建制度 浸淫的中国，目前仍然或多或少地有一些负面的传 统因素在对社会成员的思想和行为方式发生影响， 比如，过于看重人情，过于世故，相信关系却不相信 法律。这些因素也会使权力、物质、关系、人情等法 外因素渗透到公安机关的执法过程中，给民警公正 执法造成干扰和阻碍。 最后，执法环境严峻。
  当前，我国正处于社会 矛盾多发期。因此，基层公安机关在进行执法活动 时如果不多方位思考，就容易造成工作被动。另 外，在全国范围内，暴力抗法事件屡有发生，民警受 伤甚至牺牲的情况也屡见不鲜，这些都给公安民警 执法造成了巨大的心理压力。重压之下，有的民警 会畏首畏尾，不敢大胆执法，有的则心态失衡，易于 冲动，这些都将给正常执法造成负面影响。
  三、规范基层公安机关执法行为的路径 上述执法活动中存在的种种问题，虽然只是少 数，不是主流，但造成的危害十分严重，必须予以认 真对待。具体说来，应从以下几个方面着手。
（一）树立法治意识，端正执法思想 从深层次来讲，公安机关执法活动中存在种种 问题的根本原因在于现代法治意识的缺失。以民 主、平等为核心价值观念的现代法治意识已在现代 社会蓬勃发展，而在我国，传统法律文化仍然把法 律视为一种统治工具，这必然造成现实生活中的冲 突和摩擦。解决的根本办法就是要在同一核心价 值观基础上建立现代法治观念。公安机关作为一 个庞大的执法机关，必须首先补上这一课，在民警 心中树立真正意义上的法治意识，切实摒弃那种法 律是统治者的工具、警察机关是国家暴力机器的旧 思想，树立以保障人民群众合法权益为核心、法律 至上的现代法治意识旧１。为此，应高度重视和加强 民警的教育培训工作，将其作为提高公安执法质量 的根本来抓。除在全国性基础教育中加强全民现 代法治理念的教育外，还要在公安民警的人警培 训、职务晋升、警衔晋升等环节开展经常性的现代 法治观念教育，使人人平等、保障人权的意识深入 广大民警心中，在日常执法中切实做到把维护和实 现最广大人民的利益作为公安工作的根本出发点 和落脚点。
（二）完善执法体系，去除执法陋习 从现代法治观念出发，对现有的执法规章制度 进行一次全面的清理完善，抛弃旧有的、与法律不 相符合的陈旧观念和习惯做法，强化证据意识、程 序意识、权限意识。尤其要对重实体、轻程序，执法 弹性大，强制措施适用条件过于笼统，执法监督不 力，警务活动和非警务活动界限不明等方面的问题 予以改正，对执法的各个环节尤其是涉及经济利 益、人身权益的法律程序和保障性条款加以完善， 形成一个条款完备、衔接紧密、监督严密、救济充 分、易于操作的公安执法体系。以法律制度上的完 备扫除公安执法的盲区和漏洞，去除执法中的陋习和偏差，使严格执法、公正办案成为民警自觉的执 法行为，确保民警依法履行职责。这既是对民警的 保护，也是对公安执法体系的完善。   （三）健全监督机制，提高全民参与度 应当从内、外两个方面强化对公安机关执法活 动的监督。对内，要以落实《公安机关错案责任追 究制》和《公安机关督察条例》为重点，以执法质量 考评为载体，明确内部执法监督制约的主体、程序 启动、责任追究、救济渠道等，健全完善各种监督制 约机制，在坚决防止和纠正执法中不作为、不负责、 不严格甚至放纵违法犯罪等问题上下功夫，真正做 到从严治警。对外，要实行多元化监督，即人大政 协监督、检察审判机关监督、复议纪检机关监督、人 民群众监督、舆论监督并举。在当前公权力监督不 力的情况下，尤其要强化人民群众和社会舆论对公 安执法工作的监督。这就要求我们不仅要提高全 民的法律意识，还要提高全民对执法监督的参与 度。只有这两个方面都得到充分提高，才可以说真 正为阳光执法创造了一个良好的外部环境，才可以 说各项执法监督机制落到了实处。
（四）加强队伍建设，确保严格公正文明执法 当前公安执法活动中出现的许多问题，都与民 警队伍管理的正规化程度不高有着直接的关系。 加强公安队伍正规化建设，对公安队伍实行统一、 规范、严格的管理，是由公安机关的性质、任务和工 作特点所决定的，也是促进优良警风的形成，提高 队伍整体素质和战斗力，确保公正、严格、文明执法 的重要前提。当前，由于我国法律不够完善，法律 冲突、政出多门、政策法律不一致等问题还普遍存 在，造成公安机关无所适从。这就需要国家对公安 机关的组织体系、法规法令、经费保障、管理教育等进行统一和规范。为全国公安机关提供统一规范 的运转体系和执法体系，既可避免地方行政不合理 的干预，也可避免公安执法标准、程序上的不一致。
（五）深化体制改革，提供体制保障 随着社会经济的发展，当前公安管理体制需要 进行一定程度的改革。一是改革行政管理体制，改 目前“条块结合、以块为主”的管理体制为“条块结 合、以条为主”的管理体制，不仅要改革人员任用体 制，还要改革经费保障体制。这样，一方面可以强 化权力分配机制，为执法规范化创造统一的外部条 件；另一方面可以使地方公安机关在一定程度上跳 出受制于地方政府的境地，摆脱地方行政对执法的 干预。二是构建统一完备的公安执法体系。应加 快公安立法进程，消除法律冲突现象，对公安工作 程序和一些公安工作制度进行改革，使公安执法更 好地适应市场经济体制公开、平等、统一、规范、有 序的要求。同时，建立严密的执法监督体系，消除 容易产生执法腐败的温床，从而为公正严格执法提 供制度和法律保障。三是从科学管理和公安工作 的特点出发，内部挖潜，强化执法培训，在执法实践 中选拔、优化警力，使最优秀的警察能够战斗在执 法第一线，使公安执法制度在执法实践中不断得以 完善，形成一个良性循环的执法局面。