浅谈地方人大代表对个案监督的合法性、必要性和制度建设

中国监督网总编

浅谈地方人大代表对个案监督的合法性、必要性和制度建设

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发布者：admin 作者： 来源：湘潭人大网 发布时间：2008-11-29
转引自：http://www.xtrd.gov.cn/?list_17/2467.html
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湖南工程学院副院长  朱培立

湘潭市人大代表岳塘区第三小组联络员  郭映芬

　　近年来，各地的人大和司法界就人大代表对个案监督的问题探讨得比较多，观点各有不同，看法也很不一致，使其成为了大家关注且争议不休的热点问题。基于此种现状，本文作者选择了这一课题进行研究。现就地方人大代表对个案监督合不合法，依据何在？必不必要，意义何在？如何监督，怎样规范？谈谈自己的一些粗浅看法。

一、当前对地方人大代表个案监督存在的模糊概念

　　当前，很多人甚至包括一些人大工作者，对地方人大代表进行个案监督的概念不清，存在概念模糊和持有偏见。主要表现在这么几个方面：

　　一是认为《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》中没有明确人大代表监督个案，所以不能搞个案监督。这一概念把人大常委会的监督法在人大代表履职监督的问题上套用，显然不合适，而且监督法中并没有规定人大代表不能进行个案监督。如果这样，则把人大代表按《代表法》履职监督的权利剥夺了。

　　二是认为个案监督只是人大常委会对司法机关已经办结但有错误或者虽未办结但程序严重违法的案件进行监督。这一概念把对个案监督的范围界定得过于狭窄。它把对行政、司法不作为、怠作为、乱作为的监督和对未结案件实体错误的监督排除在外。

　　三是认为对个案监督只是人大常委会或人大专门委员会进行某项审议，作出某种决定，进行某种检查。这一概念把对个案监督的形式界定得极不全面。地方人大对个案的监督形式还应包括对个案的视察、调查、过问、旁听和提批评、意见、建议以及针对个案约见、质询“一府两院”的相关负责人等。

　　四是认为只能是人大常委会或人大常委会授权专门委员会才能进行个案监督。这一概念把对个案监督的主体界定得不准确。地方人大对个案监督的主体还应包括代表团、代表小组、单个代表或几个代表联合。

　　五是认为对个案监督只能在司法案件结案和行政行为产生结果以后才能进行，不能在司法案件审理过程中和行政行为实施过程中介入。这一概念实质上是把对个案监督的功能界定为只能“死后验尸”和做“事后诸葛亮”，导致事前不作为和事中乱作为躲避监督。

　　六是对事后监督的“事后”二字概念不清。一些人认为“事后”是司法案件各个环节都“结案发生法律效力后”或行政作为的事项全部“完成后”。这一概念把“事后”等同为“结案后”，把“发生后”等同为“完成后”。它从概念上对行政过程中或司法办案过程中明显的违法行为（如非法拘禁人大代表、遗漏选民登记、刑讯逼供等）“发生后”实施监督设置了障碍。

二、地方人大代表对个案监督的合法性

　　提出只能是人大常委会或人大常委会授权专门委员会进行个案监督的人，对地方人大代表团、代表小组或几个代表联合或单个代表进行个案监督的合法性心存疑虑。前面讲过不应该将人大常委会的监督法在人大代表履职监督的问题上套用。谁都知道，中华人民共和国的政务和司法历来就是可以甚至欢迎监督，而且这种监督包括各级组织的监督、新闻媒体的监督、人民群众的监督。那么，人大代表代表人民对个案进行监督哪来的过错呢？这种监督不违背《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，符合《宪法》、《代表法》等相关法律的规定。

　　《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》规定：全国和地方各级人大代表，分别是全国和地方各级国家权力机关的组成人员；同时明确了各级人大代表在人大会议期间和人大会议闭会期间的各项权利。如出席会议权，即参加本级人大全体会议、代表团全体会议、小组会议。审议权，即在各种会议上审议列入大会议程的各项议案和报告。提议案权，即依照法律规定的程序提出属于本级人大职权范围内的议案。选举权，即参加本级人大的各项选举和决定人选。询问权，即审议报告时可以向本级有关国家机关提出询问。质询权，即依照法定程序对有关国家机关提出质询。罢免权，即依照法定程序提出对有关国家机关组成人员的罢免案并对其投票表决。提出组织关于特定问题调查委员会权。表决权，即参加本级人大会议的各项表决。建议权，即向本级人大提出对各方面工作的建议、批评和意见。各级人大代表在本级人大会议闭会期间应当参加代表小组活动，对本级或者下级国家机关和有关单位的工作进行视察，在视察时可以提出约见本级或者下级有关国家机关负责人；可以提议临时召集本级人大会议；可以列席有关会议和根据有关规定参加特定问题调查委员会；可以参加人大常委会组织的执法检查等活动；有权提出对各方面工作的建议、批评和意见等。

　　地方人大代表对个案的监督一般都是依据《宪法》和《代表法》赋予的权利，以视察、调查、过问、旁听和提批评、意见、建议及约见、质询等形式进行。这些形式完全合法。依此类推，地方人大代表团、代表小组或几个代表联合或单个代表对个案进行监督有足够的法律依据，完全合法。

三、地方人大代表对个案监督的必要性

　　随着依法治国方略的实施，我国各地的行政、司法人员素质不断提高；“一府两院”工作日趋规范；依法行政和检察、审判工作质量也越来越高。但随着社会的发展和进步，地方行政、司法领域越来越宽，涉及面越来越广，各种错综复杂的行政、司法案例亦越来越多。在实施行政行为和司法案件审理过程中，亦存在一些问题。少数国家机关负责人法制观念淡薄，不依法办事，主观专制，按个人意志行政；有的搞权力干预、地方保护；有的以行政命令、个人拍板取代法律规定；有的地方政府或政府的组成部门擅自出台与法律法规相抵触的文件；有的执法人员素质不高，有法不依，执法不严，违法不究，甚至执法违法、徇私枉法；有的办人情案、关系案、金钱案、招呼案、条子案；有的司法办案重实体轻程序、重结果轻手段，非法拘禁、刑讯逼供、指供、诱供造成冤假错案。如何解决这些矛盾和问题？怎样使我国的法制建设步入又好又快的运行轨道？如何保证依法治国、依法行政、司法公正的顺利实施，是摆在各级国家权力机关面前的一项重要课题。我们只要针对这些存在的问题认真思考，就会明白人大代表对个案监督的必要性。因为人大代表工作在各行、各业、各个领域，生活在群众之中，最全面、最直接了解群众的呼声和要求，提出的建议、批评和意见能最真实地反映社情民意，其监督自然也是最实际、最具体、最有效的监督。坚持地方人大代表对个案实施监督，还符合胡锦涛总书记说过的：“权力不受制约和监督，必然导致滥用和腐败。加强对权力的制约和监督，是社会主义民主政治建设的重要任务”。

　　另外，随着我国民主法制建设进程的推进，人民群众对地方人大的性质、地位和职权的认识进一步深化，对地方人大代表在依法治国、保护人民合法权益、遏制腐败等方面发挥职能作用的期望值也越来越高，对地方人大代表依法履行监督职能的要求亦越来越迫切。很多老百姓遇到或发现某些行政行为或司法办案违法时，很自然地会想到找人大代表反映。在实践中通过人大代表对个案的监督，杜绝行政行为的失误，纠正检察、审判案件违法的事例还是不少。比如说湘潭市人大常委会以往引导和组织人大代表对个案依法履行监督职能，并举一反三，以一些个案作案例对治理经济环境等问题和市人民检察院、市中级人民法院的工作开展评议活动，揭露了一些违法、腐败现象，纠正了多起冤假错案，取得了很好的效果。这说明各级地方人大代表对个案依法履行监督职能发挥了积极的作用，它对促进“一府两院”进一步依法行政和依法行使检察、审判职能有很大帮助。由此可见，地方各级人大代表对个案进行监督是很有必要的。

四、地方人大代表对个案监督应规范化

　　大家在真正认识了地方人大代表对个案监督的必要性以后，地方各级人大常委会应该大力提倡和正确引导人大代表监督个案，要求相关部门自觉接受人大代表的监督，为监督提供条件和保障。同时要对人大代表进行个案监督建立健全制度，使这一工作规范化。

　　各地人大常委会应根据《代表法》和其它相关法律的规定，结合本地区的实际，制定本级人大代表对个案进行监督的相应制度和办法。既要为人大代表履职创造宽松的环境，充分相信代表，积极支持代表活动，放手让人大代表在法律规定的范围内大胆讲、大胆“监”，切实推进人大工作健康向前发展，鼓励人大代表对身边个案进行监督；又要防止监督工作被恶意利用和走偏向。地方人大代表的履职监督制度，应该明确人大代表在人大会议闭会期间可以用视察、调查、过问、旁听和提批评、意见、建议及约见、质询等形式对个案进行事前、事中、事后监督；可以是人大常委会或人大常委会授权专门委员会组织进行个案监督；也可以由代表团、代表小组、几个代表联合进行个案监督；还可以是单个人大代表以提批评、意见、建议或执证视察、调查、过问、旁听的形式对个案进行监督。在代表进行个案监督的制度建设中必须规范以下几点：

　　1．代表进行个案监督必须遵守宪法和人大工作相关法律，坚持“监督不干预”、“调查不决定”、“视察不处理”的原则。

　　2、代表个案监督必须坚持做到“五个不能”：
　　一是不能带偏见、耍个性和泄私愤滥用监督权；
　　二是不能为自己及其亲友的事情去监督；
　　三是不能被任何组织和个人恶意利用去监督；
　　四是不能不了解情况随意联名监督；
　　五是不能因监督妨碍正常的依法行政和司法职能。

　　3、以提批评、意见、建议和约见、质询等形式的监督须通过人大常委会联工委交转或通知。

五、结束语

　　本文通过纠正“监督”就是“干预”的模糊认识和偏见，引导人们对“监督”二字正确理解，消除对“监督”二字的忌讳和反感；阐述人大代表依法履职进行个案监督的法律依据，确立人大代表进行个案监督的合法性；指出当前行政、司法中存在的问题和监督的积极作用，说明地方各级人大代表对个案监督的必要性。同时提出了如何大胆支持、积极鼓励和正确引导人大代表进行个案监督和防止监督走偏向的一些基本规定，使人大代表的履职监督制度化、规范化；坚持“监督不干预”、“调查不决定”、“视察不处理”。

　　笔者建议通过广泛的宣传，增强人大代表乃至全民的监督意识和知识。让大家明白人大代表的监督是行使国家权力和代表人民行使管理国家权力的体现；让大家明白人大代表的监督能规范和促进行政和司法工作，从而增强全社会的人大意识和各级国家行政、司法机关负责人的人民观念，为人大代表实施监督权创造良好的社会氛围。

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