华能陕北光伏项目施工，推平毛乌素沙漠千亩林草地
2019年12月20日 19:44 《财经》杂志
光伏项目在各地推进方式有所不同，大干快上过程中是否做到了依法合规，又如何避免生态环境受到侵害？
文 |《财经》记者 白兆东 编辑 | 朱弢
2019年12月15日，陕西榆林市迎来入冬首场大雪，气温降至零下7摄氏度。
在榆林市靖边县东坑镇伊当湾村，连绵起伏的沙漠被林草覆盖，华能陕西靖边电力有限公司（下称华能靖边公司）的100兆瓦光伏电站项目正在施工，连片预制支架竖立在雪地里，部分已开始安装光伏板组件。
这个光伏项目所在地位于伊当湾村的东北部，毛乌素沙漠南部边缘。毛乌素沙漠被称为中国四大沙地之一，位于陕西省榆林市和内蒙古自治区鄂尔多斯市之间，面积4万多平方公里。据考证，古时候这片地区曾水草肥美，风光宜人，是很好的牧场。后来由于不合理开垦、气候变迁和战乱，地面植被丧失殆尽，形成沙漠。
新中国成立后，人们开始改造这片沙漠的巨大工程。到了21世纪初，已经有600多万亩沙地被治理，止沙生绿。
在伊当湾村的周边沙地上，经过该村和附近村的村民多年努力，种植了十多万亩林草，昔日的“荒沙梁”正逐渐变成绿洲，有关治沙防沙成就受到各方肯定。
但是，随着华能靖边公司光伏项目的到来，据不完全统计，这里3000余亩牧草地被推平，重又裸露的荒沙与周边林草地形成极大反差，成为这片绿洲上一道刺眼的疤痕，在当地民众中引发不满，有关项目审批和土地使用规范争议逐渐浮出水面。
从2001年起中国推出“光明工程计划”以来，光伏产业快速走向市场化，装机容量保持每年100%以上的增长。截至2017年6月底，全国光伏项目累计装机达100吉瓦，累计装机容量居全球第一。近年来，由于陕北地区特殊的日照条件，成为众多光伏企业的必争之地，其中不乏国有大型企业。
关注环境生态保护的人士提醒，光伏项目在各地发展方式不尽一致，大干快上过程中是否尽可能做到了依法合规，又如何避免生态环境受到侵害，值得引起高度关注。
十余年治沙成果不易
当地村民在伊当湾村周边种植了十多万亩林草，昔日的“荒沙梁”已变成绿洲。伊当湾村村民供图
位于陕蒙交界的伊当湾村，北邻内蒙古鄂尔多斯市乌审旗萨拉乌苏村，西面是陕西省榆林市靖边县东坑镇金鸡沙村。30多年前，这里曾经是漫无边际的荒沙梁，在两位全国治沙劳模和当地村民的努力下，现已成为陕蒙治沙示范基地。
2014年10月14日，中国林业网刊文称，全国劳模牛玉琴累计治沙11万余亩。从1998年开始，牛玉琴承包了伊当湾村7万余亩荒沙。在她的带领下，东坑镇中学2000多师生参与义务植树，经过10多年的治理，原先一眼望不见边的沙漠，如今变成了一眼望不到头的树林。
现年70岁的牛玉琴，是东坑镇金鸡沙村村民。因治沙的先进事迹，先后获得全国治沙劳模、全国三八红旗手、联合国拉奥博士奖、全国劳动模范、全国十大女杰、全国优秀共产党员、全国十大绿化标兵、全国十大农民女状元等一系列荣誉称号。
三年前，因手术后遗症，牛玉琴听力严重受阻，如今只能通过写字板与人交流。牛玉琴对《财经》记者介绍，她当初承包伊当湾村的沙地，全部是光秃秃的荒沙梁，经过十几年绿化治理，现在植被覆盖率超过了80%，每亩约有杨树、樟子松、沙柳、柠条数百株。
与伊当湾村相邻的是萨拉乌苏村，该村民殷玉珍也是全国治沙劳模，她所治理的5.3万亩林地，与牛玉琴的林地相邻。
当地村民告诉《财经》记者，伊当湾村北面的林草地，大部分是牛玉琴栽植，也有一部分是殷玉珍栽植的。加之村里每年义务植树，以及实施的京津风沙源治理项目，才把沙丘固定变成了林草地。
2013年4月，国家发改委、林业局、农业部、水利部联合印发了《京津风沙源治理二期工程规划》，靖边县被列入工程建设范围。仅在2018年度，靖边县林业局就在伊当湾村栽种樟子松2000亩。
因治沙成效显著，2019年9月19日，全国绿化委员会发布《关于表彰全国绿化模范单位和颁发全国绿化奖章的决定》，靖边县被授予“全国绿化模范单位”称号，这是全国造林绿化工作评比表彰中的最高奖项。
3280亩林草地被毁
伊当湾光伏项目所在地的3280余亩牧草地在施工中全部被推平。伊当湾村村民供图
正在伊当湾村东北部建设的光伏电站项目的正式名称为“东坑伊当湾100兆瓦光伏电站项目”（下称伊当湾光伏项目）。2017年7月14日，榆林市发改委同意伊当湾光伏项目备案，总投资7.8亿元，其建设单位为华能靖边公司。
华能靖边公司注册于2010年8月24日，注册资本金近1.9亿元，从股权结构可见，该公司系中国华能集团有限公司全资子公司，属于国有大型电力企业。该公司经营范围包括风电、太阳能新能源产业的投资、开发、生产等。
伊当湾村民告诉《财经》记者，2019年5月4日，伊当湾光伏项目施工方负责人带领100多人砍伐集体林木，村民向当地林业派出所报案。但是，民警赶到现场拍照后即离去，并未阻止砍伐林木行为。
9月10日，伊当湾村二组组长殷文成再次发现有人砍伐林木，阻止过程中遭到对方恐吓，并将手机内视频强行删除。殷文成报警无果后，砍伐林木一直持续。据村民们估计，两次砍伐的林木近10万株。
靖边县林政稽查大队一位负责人告诉《财经》记者，2019年6月中旬，项目施工方办理过一份《木材砍伐证》，获得2400多株砍伐指标。而办理砍伐证时，已是在村民第一次报警之后，砍伐指标也与村民口中的实际砍伐林木数量相差悬殊。
据伊当湾村民称，包括砍伐林木和土地施工，均由陕西华益塑夏新能源电力有限公司（下称陕西华益公司）实施。对此，《财经》记者向有关方面求证，未获得正面回应。
工商资料显示，陕西华益公司成立于2019年1月8日，法定代表人为高宇，注册地在西安市高新区唐延路。从股东结构可见，陕西华益公司仅有两名自然人股东，与华能靖边公司并无关联。
那么，陕西华益公司与华能陕西公司之间，到底属于什么的关系？2019年12月16日，《财经》记者致电华能靖边公司办公室，得到的回复是，不接受媒体采访。
2019年11月22日，伊当湾村二组组长殷文成和村民殷海潮前往靖边县政府，反映伊当湾光伏项目实施工方毁坏林草地，以及村民未获补偿等问题，后被东坑镇派出所民警带走，殷文成当晚被刑事拘留，殷海潮被留置30小时后释放。12月5日，殷文成因涉嫌敲诈勒索罪被逮捕。
近期，因为集体土地承包，林地被毁等问题，伊当湾村二组90位村民开始联名举报。要求严惩破坏林草地行为，同时请求释放殷文成，并要求靖边县公安局予以司法赔偿。
光伏项目用地是否涉嫌违法？
伊当湾村二组村民联名举报，要求严惩破坏林草地行为。伊当湾村村民供图
据靖边县政府官网报道，2019年9月5日，国家林业和草原局局长张建龙到靖边县东坑镇调研，靖边县县长贺湘如汇报了该县林业工作情况。张建龙强调，要不断加大生态建设方面的实践探索，抓出亮点，示范推广，开创林业和草原工作的新局面。
而伊当湾光伏项目施工毁坏林草地的行为，引发当地村民对项目用地是否合法的质疑。对此，目前有关方面的公开信息披露和回应并不清晰。
2017年5月10日，靖边县国土资源局（现自然资源和规划局）印发的文件显示，伊当湾光伏项目用地约3290亩，其中建设用地9.4亩，未利用地3280亩，文件要求，涉及永久性建设用地严格按程序履行报批手续。
上述文件称，该项目符合国家用地和供地政策、避让基本农田，项目用地不符合《靖边县土地利用总体规划》（2006—2020年），拟在土地利用总体规划调整完善种解决，根据《陕西省太阳能光伏发电项目建设用地管理办法（试行）的通知》要求，待取得预审批复后，拟以单独选址用地项目上报。
然而，靖边县林业局对于伊当湾光伏项目的用地性质有不同的认定。林业局对项目用地情况的说明函件显示，该项目拟用地面积219.7056公顷，其中临时铺设光伏板拟用地面积219.0786公顷（约3280亩）。根据靖边县林地保护利用规划（2010—2020）数据库查询显示地类为牧草地。
有专家提醒，如果项目用地属于牧草地，依据《草原法》，以及2006年3月1日起施行的《草原征占用审核审批管理办法》规定，矿藏开采和工程建设确需征用或使用草原的，征用、使用草原超过70公顷的，由农业部审核，而伊当湾光伏项目占地显然已超过了70公顷。
即使项目用地确属于未利用地，亦有明确的政策红线。根据国家六部委联合印发的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》规定，光伏项目使用未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案。
另据国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局联合印发的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》规定，光伏发电站项目用地中按农用地、未利用地管理的，除桩基用地外，不得硬化地面、破坏耕作层，否则，应当依法办理建设用地审批手续，未办理审批手续的，按违法用地查处。
在当地村民看来，依据相关的政策和法律，伊当湾光伏项目施工已构成了违法用地行为。
村民提供的土地承包合同显示，在光伏项目开工之前，陕西华益公司与伊当湾村（西二组）签订了《土地承包合同》。双方约定，前者向后者承包约3000亩土地，30年总承包价为930万元，平均每亩每年承包费约100元。截至发稿时，记者无法联系上陕西华益公司对此合同的真实给予确认。
但伊当湾村村委会一位马姓主任告诉《财经》记者，他并不知道有这份承包合同存在，他声称，施工方从来没有跟村委会对接过土地承包事宜。
对此，靖边县自然资源和规划局耕保股负责人向《财经》记者表示，该县没有给光伏板阵用地审批过任何用地，是否构成违法并不清楚。
此后，记者致电该局局长罗树成，求证伊当湾光伏项目是否存在违规用地的行为，截至记者发稿时，对方未予回复。
责任编辑：张建利
发表于 2019-12-21 16:09:20
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